2008年6月3日星期二

地震后“临时政府”北川样本分析

<![CDATA[
2008年06月02日 17:19新京报





北川县一些乡政府在帐篷内设立了临时党支部办公点方便灾民查询情况。







北川县法院在安昌镇的空地搭起帐篷办公。








在天龙宾馆边上的门面房里北川县专门成立了失踪人口登记处。





- 核心提示



5月17日,震后第五天,一个独立的北川抗震救灾指挥部成立。在特殊时期,这个临时政府需要面对的棘手处境是,行政系统完全崩溃,人心极度涣散,大量请求支援工作急需开展。



怎样的政府形态,才能渡过这一难关?



北川县便提供了这样一个临时政府样本。用县委书记宋明的话说就是“坚持民主集中制,但是更集中一点”。



他们认为,灾后局势需要一个高效政府,只有那样,政府才能迅速安抚人心,恢复规则,开展重建。



宋明穿着一件救援部队送的迷彩汗衫,表情严峻,自从地震发生后,这名北川县委书记变得更像位军人。他说,“地震灾害发生的同时,就是战斗号令的吹响。”



不只是宋明,还有那些在北川临时办事处上班的公务员,一个个都像刚从战场上下来。



赵侯杰右臂打着石膏,缠着绷带,挂在脖子上,进进出出;熊浩右膝受伤,抱着一堆材料,走路一拐一瘸;失踪人员登记处,一位男子衣衫褴褛,左眼眶还有一大块瘀青没有消退,半睁着眼伏在桌子上登记失踪人员……



地震发生时,北川县委县政府的大楼连同这个县城的数百名干部同时被毁灭。13000多居民丧生,北川的行政系统顷刻间崩溃。



地震发生后,宋明领导着幸存的干部,以“战时政府”的高效,迅速重构行政系统,引导灾民返乡生产自救。



“组建指挥部”



“幸存干部全上前线”



指挥部核心人员由9名常委构成,晚上十一二点开会,早上6:30就要执行



北川县的抗震救灾指挥部设在擂鼓镇,县委书记宋明连日来坐镇其中,指挥救灾。现在他回想起地震的惨烈,眼睛还会湿润。



5月12日,他去成都参加省十七大精神学习培训班。下午2点左右,车子驶出县城,车身突然剧烈颠簸,山上巨石翻滚。



“地震!”宋明立即拨打电话。通讯全断。他联系不上县城,也联系不上市里,宋明令司机掉头回城。



经过北川中学,眼前一片惨烈场景,学校三栋教学楼垮塌,1000多个学生被埋。幸存的老师认出县委书记,哭喊着围了过来。



宋明把所有能行动的人分成三组,分别在三栋倒塌教学楼处救人;并安排8路人马到绵阳报告,“北川遭受特大地震,请求火速增援。”



一个多小时后,县长经 大忠带着20多个干部爬上北川中学。地震发生时,他正在县委礼堂主持召开大会。



此后宋明得知,县委县政府大楼已全部被毁,县广播电视局大楼倒塌,电信损坏,整个行政系统瘫痪。



北川中学的操场上,一个临时抗震救灾指挥部被搭建起来。



宋明确定北川中学、县城为两大重点搜救区,并命令,除重伤外,凡是幸存的党员干部,不许退后,都必须回到抗震救灾的第一线参加战斗。



次日,北川县的临时指挥部被合并到绵阳市抗震救灾北川前线指挥部。



“但为了在特殊时期加强领导,最大限度整合力量,”宋明等官员决定成立县里的抗震救灾指挥部。



5月17日,北川县委县政府发出北委震灾第1号文件。这个独立的抗震救灾指挥部———北川县临时政府,正式成立。



县委的9名常委构成“临时政府”掌握权力核心。由于特殊时期,常委们分布各处,交通不便,很难开一次完整的常委会。一位县领导说,许多事情“还是书记说了算”。



王理效说,截至5月31日,北川指挥部在帐篷中召开了6次县委常委会。



“我们都是利用晚上十一二点开会,早上6:30就要执行,工作非常忙,必须讲究效率”,宋明说,在常委会趋于“集中”的同时,他也在放权。“我们对干部总体上授权,要求少请示,少汇报,多干事”,他说。



县委副书记蒲方方介绍,签字程序和以往也有不同,比如抗震救灾中的一些信息处理,人员安排,物资分配,“我直接就签字了,过去都要书记签,我哪里敢签”。

“分编8个救灾小组”



“下发文件一天完成”



以往最快要三五天,非重大问题,书记将意见直接交由组织部出方案



北川临时政府完全改变过去的行政方式,它变得更迅速有效,文件下发,快如闪电。



宋明说,过去发一个文件,先要秘书起草,再征求各相关单位意见,然后由常委们讨论,报县委副书记,签字,再报县委书记,“最快也需要三五天”。



“现在,文件当天就可以发下去。”宋明说,如果是比较重大的事项,他会打电话和其他的常委交换意见。若不是,他会将意见直接交由组织部出方案。



指挥部成立当日,就下发一个2号文件,确立救灾方案。



北川下辖20个乡镇,当时都失去联系。指挥部将其分成5个片区,由5位县级领导带领两三人进镇。宋明下了死命令,“爬也要爬进去”。



宋明说,只有收集了乡镇灾情,才能及时引导救灾部队进入。



指挥部还把从废墟中跑出来的党员干部编成人力资源调度、卫生防疫、救灾物资管理、安全维稳等8个小组。



“幸存的人力全部打散,由人力资源小组统一调配,工作完全以救灾为中心。”宋明说。



随着救灾工作重心的转移,工作组的结构还可以适时调整。



北川人大副主任李春寿原先负责“机动应急组”。在“项目争取组”成立后,李春寿又被调去任组长,开始研究抗震救灾政策,提出救灾重建的重点项目计划,协调争取上级和各界的援助、支持。



当中央确定山东省对口支援北川县后,李春寿负责的项目争取组变身为对口支援联络组。他的工作就变成了落实对口支援方案。



如今,指挥部下的工作组已增至12个,新增了恢复建设组,社会事业组等。组织部部长王理效说,这意味着恢复重建工作变得愈来愈重。



“强化战时纪律”



乡党委书记渎职被免



作出免职决定的常委会,9名常委4人到场,按照常规不符合组织原则。王理效电话征求其他常委意见获认可



指挥部成立次日,3号文件出台。这是一份特殊的机关干部管理制度。



该制度把全县干部上班时间提早到早上7:30,并且重新定义了请假制度。规定,请假必须经乡镇党委书记或者各小组组长批准,人力资源组备案。



“我理解,地震就是一场战争,抗震救灾就和指挥战争一样,需要战争时期的一些特殊纪律和决策方式”,宋明说。北川在这段非常时期采取军事化管理,“对不服从工作安排,失职渎职的,给予严肃处理”。



5月23日,片口乡党委书记被免职。



这位书记的爱人在地震中被埋,母亲遇难,儿子也受重伤,被转到重庆治疗。他安排好救灾工作后,放心不下儿子,没有请假就去了重庆,返回北川县城时也没有报告片口乡受灾情况。



王理效说,“那两天我们非常着急,想了种种办法也没有联系到他。他的擅自脱岗影响很坏,县委决定召开常委会处理他。”



常委会上出现了不同意见。王理效说,有的常委认为,北川大部分干部都有亲人遇难,这位书记家里亲人损伤严重,于情可谅,能否处理轻一点,或者另外安排一个适当的职位。



“但是主要领导认为大灾面前应该严明纪律,”王理效说,现在这位书记被调到曲山镇做一般干部。



此次常委会,9名常委中只有4人到场,按照常规不符合组织原则。王理效说,他给每位出差在外的常委打电话征求了意见,获得了认可。



5月26日,指挥部下发的10号文件再次强调北川的战时纪律。要求:



●施行每日报告制度,县级领导每日向县委报告工作中存在的主要问题。



●各组每日下午5:30要将人员出勤情况报组织部备案,并保证24小时通讯畅通。



●请假制度被强化为县级干部和科技干部三日以上需要县委书记批准。



北川县委办一位干部介绍,目前北川99%的干部都表现英勇,“但是也不排除极少数不努力,组织部会以观后效,届时将做处理。”



“政府委办局”



除了安慰还是安慰



北川县许多单位,办公设备损毁,人员紧缺,功能丧失,只能为灾民提供咨询和安抚



安昌镇,距离指挥部10多公里。镇上天龙宾馆里的火锅店已成为北川“临时政府”的办事处。宾馆门口的几间门面房也被指挥部征用,那些蛋糕店,鞋店等分别进驻了北川民政局,群工局,失踪人口登记处等机构。



席清是北川群工局副局长。这些天,她从早到晚守在自己的“门面”里,接待群众来访,临时办事处成立一个星期,共接待500多次群众来访,“比去年一年还多”。



记者看到登记表上显示,23日开坪乡陈国亮来反映村里缺少药品和食品。接到这些群众来访后,席清说,他们会一边安抚灾民,一边立即打电话报给指挥部下面的工作组,要求解决。“而以前我们是通知乡政府,让他们来取文件,并解决问题。”



群工局隔壁的失踪人口登记处是此次专门成立的机构,也成为一个苦难的倾诉窗口。北川县政协民族宗教联谊委副主任郑仕琼负责在这里登记失踪人员,她说,两天时间就登记了500多。



郑仕琼也是死里逃生。地震时,她光着脚侥幸逃出。她都忘记了当时自己穿的衣服是谁给的。而她的嫂子、侄女、侄孙女也失踪了。



不时有失去亲人的灾民登记时开始倾诉,哭泣。郑仕琼陪着他们,给他们倒杯开水,耐心地安慰。



在安昌镇,目前有40多个单位都在这里设置了窗口。由于办公设备损毁,人员紧缺,许多单位原本功能丧失,目前能进行的是为灾民提供政策咨询,安抚灾民的工作。



社保局干部蒲朝德介绍,目前他们主要是告诉灾民,对于参保死亡亲属,等灾情稳定后,凭公安局死亡证明书和法定继承人公证书,即可全额领取退款。



财政局的安抚工作最具体,目前该局已经筹集到一笔现金,给北川抗震救灾一线的工作人员每人每月发1500元生活费,“今后抵工资,多退少补”。



“公检法”



卷宗丢失 何以结案?



检察院和法院卷宗全部丢失,案件如何处理?被羁押的嫌疑人怎么办?成为中国司法首次遇到的难题



在所有政府部门中,北川公检法系统损失严重。



北川公安局治安大队长黄波介绍,全县147名警察,损失了20多个。其中位于县城的曲山派出所8名干警全部失踪。县城尽毁,该县的交警大队,巡警大队也没了执勤


地方。




他介绍,目前县公安局幸存的55名干警全部打通,统一安排。分成三组,一部分在北川县城戒严,一部分到擂鼓镇履行交通疏导;而留在临时办事处的只有3人,主要接待灾民咨询。



北川公安局治安大队长黄波说,目前在绵阳市和安昌镇都设置了针对北川灾民的办证点,办理身份证和开户口证明。



同时公安局还恢复了印章开刻审批。



目前北川的大部分委办局印章都被埋在废墟里,现亟需补刻,公安局要求单位提出申请,县里主要领导签字,审查后即可批准开刻。黄波说,目前已经为北川质量技术监督局、北川质量技术监督管理协会等单位审批开刻了行政、财务等4枚专用章。



北川县检察院于5月23日,在安昌镇租了一块地,搭起帐篷,开始挂牌办公。

检察长李成说,该院反渎局已经秘密展开工作。主要针对灾区接受的款物,灾区建设项目进行审计调查。




李成介绍,此次检察院大楼倒塌,所有卷宗丢失。目前该院受理的两件案子已经到期,存在超期羁押的风险。




其中一件是盗窃案,嫌疑人已被刑拘,检察院正要批准逮捕,地震发生。目前案卷丢失,他根据承办人的回忆,判断这起案子涉案金额较小,于是批准变更强制措施,对该嫌疑人已经采取取保候审。




另外一起案子,是北川一位农民持有枪支案,已经对嫌疑人批准逮捕,正在起诉环节,地震发生了。也是卷宗丢失,李成充分询问了承办人的意见,认为在北川山里,农民打猎持有枪支,罪行不是很严重,“如果判刑应该也是缓刑”,李成目前也批准对此人取保候审。




“我们不能超期羁押,必须维护在押人员的合法权益。”李成说。如果卷宗能够找回来,还可以把强制措施变更回来,继续对嫌疑人进行起诉。




北川县法院则没有检察院幸运,此次损失尤为严重,43人中仅幸存16人,院长也遇难。




副院长桂勇说,目前恢复法院的审判职能还很难。现只有11人能上班,而只有7人有审判资格。并且该院印章已经被埋在山下,“我们自己不能刻,必须由最高法院统一配置”,他介绍,目前已经上报最高院。




还有卷宗,证据丢失难题。桂勇说,目前该院卷宗全部丢失,连法院一栋办公楼也裂成3块,分布在方圆600平方米的地方。“案件怎么处理,被羁押的嫌疑人怎么办?看守所还有嫌疑人死亡,怎么处理?这些都是我国法院第一次遇到这样的问题,法律没有明确规定。”




桂勇说,目前已经上报最高院,但还没收到答复。




新政府




遇难3成干部如何补?




支援队伍来北川后,指挥部因缺人而无法有效组织,市里有干部加入,但仍杯水车薪




目前,北川抗震救灾指挥部又与绵阳市抗震救灾北川前线指挥部合署办公,工作人员统一调配,并以北川为主体。市级成员单位在指挥部领导下展开工作。




“下一步的灾后重建将需要市里解决县里做不了的事情。”组织部部长王理效说,指挥部建立了联席会议制度,由绵阳市委统战部长文久喜为第一召集人,宋明经大忠为召集人,协调军地、市县关系。




北川目前最感紧缺的就是人手。据北川抗震救灾指挥部统计,1519名县级部门和镇乡干部中,初步统计死亡428人,遇难人数接近30%.




“现在的工作量和难度至少是正常时的百倍甚至千倍。”北川县政协主席杨应庆说,现在几乎所有政府工作人员每时每刻都在超强度地工作,而现在这种情况,不知道还能支撑多久。




杨应庆目前是北川抗震救灾指挥部群众安置组组长,他的手下只有16人,却要负责选定受灾群众安置点,规划落实板房、帐篷、临时居住房的搭建;负责灾民的接待,资讯,纠纷调解和安置工作;指导北川20个乡镇的灾民安置工作。




这些天杨应庆带领他的16个组员,每晚忙到深夜12点不得休息,早上6点又开始新一天的忙碌。




因为人手紧缺,杨应庆说,很多来北川的支援队伍他们也没办法正常接待和有效组织,甚至连见面的机会都没有,“还有大量的物资本该由我们分配,但因为缺人手,很多事情都没有办好。”




王理效介绍,绵阳市委组织部已经从市各机关派出了100多人到北川参与抗震救灾工作,又选派了24名科级领导干部补充到北川干部队伍中。




5月23日,绵阳市商务局12名干部主动要求参加北川灾区重建工作。目前,这批干部分批派驻北川白什乡参加灾区重建工作。




不过,杨应庆认为,对于目前北川的工作量来说,依旧是杯水车薪。




目前,北川抗震救灾指挥部的全部工作组都挤在擂鼓镇空地的帐篷里办公。




王理效说,外地支援单位曾为他们建了30多间板房,用做指挥部办公,但是指挥部让那些孤儿和老人住进板房。“在这样的特殊时期,只有等老百姓都不住帐篷了,我们才会搬进板房。”




在经历了这样一次特殊灾难后,宋明发现了一些宝贵的东西,比如北川干]

]>